Kontrakty lekarzy w Centralnym Rejestrze Umów. Granice jawności i ochrona prywatności

Rozmowa z Aleksandrą Powierżą, radcą prawnym z kancelarii Prawnik Lekarza.

– Od 1 lipca ruszył Centralny Rejestr Umów. Wielu lekarzy obawia się, że stanie się on publiczną bazą ich zarobków. Czy rzeczywiście każdy będzie mógł sprawdzić, ile konkretny lekarz zarabia w szpitalu publicznym, czy jest to zbyt daleko idące uproszczenie?

To uproszczenie, choć nie całkowicie bezpodstawne. W rejestrze nie znajdziemy pensji lekarzy zatrudnionych na umowę o pracę – umowy o pracę są z obowiązku rejestracji wprost wyłączone, ponieważ nie mieszczą się w ustawowej definicji „zamówienia”, od której zależy wpis do CRU. Inaczej jest z kontraktami cywilnoprawnymi – jeśli lekarz świadczy usługi na rzecz szpitala publicznego w ramach działalności gospodarczej, wartość takiej umowy może się w rejestrze pojawić. Trzeba jednak odróżnić „wartość umowy” od „zarobków”. Kwota widoczna w CRU to wynagrodzenie brutto wynikające z jednej konkretnej umowy z jedną konkretną placówką – nie uwzględnia kosztów prowadzenia działalności, nie sumuje przychodów z kilku miejsc pracy, nie mówi nic o dochodzie netto. Lekarz pracujący kontraktowo w trzech szpitalach nie będzie miał w CRU jednego zbiorczego obrazu swoich zarobków – trzeba by ręcznie sprawdzić rejestry trzech różnych jednostek. To istotna różnica między „można ustalić, ile faktycznie zarabia dany lekarz” a „można sprawdzić wartość jednej z jego umów”.

– Jakie dokładnie informacje dotyczące lekarza i zawartej z nim umowy mogą zostać ujawnione w CRU? Gdzie przebiega granica między realizacją zasady jawności wydatkowania środków publicznych a konstytucyjnym prawem do ochrony prywatności?

Ustawodawca rozstrzygnął ten konflikt na poziomie przepisów, stosując zasadę minimalizacji danych znaną z RODO. Publicznie widoczne mogą być: imię i nazwisko strony umowy, zwięzły opis jej przedmiotu, okres obowiązywania oraz wartość netto. Poza rejestrem pozostają dane pozwalające na identyfikację adresową lub inną szczególnie chronioną – numer PESEL, adres zamieszkania, dane kontaktowe. Granica między jawnością finansów publicznych a prywatnością nie jest więc wyznaczana ad hoc przez poszczególne szpitale, tylko z góry, na poziomie ustawy – i sprowadza się do pytania, jaki zakres danych jest rzeczywiście niezbędny, by obywatel mógł ocenić, na co wydawane są pieniądze publiczne. Imię, nazwisko i kwota tę funkcję spełniają, ale PESEL czy adres zamieszkania już nie, dlatego są z jawności wyłączone.

– Lekarze pracują dziś na bardzo różnych zasadach – na etacie, kontrakcie B2B, często jednocześnie w kilku placówkach. Które z tych umów będą podlegały wpisowi do Centralnego Rejestru Umów, a które pozostaną poza jego zakresem?

Kluczowe jest to, czy dana umowa spełnia definicję „zamówienia” z Prawa zamówień publicznych, czyli czy jest odpłatną umową o nabycie usługi, dostawy lub roboty budowlanej. Umowa o pracę tej definicji nie spełnia i pozostaje poza CRU niezależnie od zajmowanego stanowiska czy wysokości wynagrodzenia. Kontrakt cywilnoprawny – umowa o udzielanie świadczeń zdrowotnych zawierana z lekarzem prowadzącym działalność gospodarczą, umowa zlecenia, umowa o świadczenie usług – co do zasady tę definicję spełnia i może podlegać rejestracji, o ile spełnia też pozostałe przesłanki ustawowe dotyczące formy i wartości. Osobną kategorią są umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawierane między szpitalem a Narodowym Funduszem Zdrowia – te podlegają odrębnej jawności na stronie internetowej NFZ i nie trzeba ich dodatkowo powielać w CRU. To jednak dotyczy relacji szpital–NFZ, nie relacji szpital–lekarz, więc nie należy tych dwóch rejestrów mylić.

– Czy lekarz może sprzeciwić się publikacji danych dotyczących swojej umowy? Czy można powołać się np. na RODO lub przepisy o ochronie danych osobowych, aby ograniczyć zakres ujawnianych informacji?

Nie. I to jest chyba najczęstsze nieporozumienie wokół CRU. Obowiązek udostępnienia danych o umowie ciąży na kierowniku podmiotu leczniczego z mocy ustawy o finansach publicznych, a nie na podstawie zgody drugiej strony umowy. Skoro podstawą przetwarzania danych jest obowiązek prawny administratora – art. 6 ust. 1 lit. c RODO – to prawo sprzeciwu przewidziane w art. 21 RODO w ogóle się tu nie aktywuje, bo dotyczy ono wyłącznie przetwarzania opartego na prawnie uzasadnionym interesie lub zadaniu realizowanym w interesie publicznym, nie zaś na obowiązku prawnym wprost. Innymi słowy, RODO nie daje lekarzowi narzędzia do zablokowania publikacji – działa tu wyłącznie jako ogranicznik zakresu ujawnianych danych, o czym mowa w odpowiedzi na poprzednie pytanie. To, co lekarz może zrobić, to upewnić się, że ujawniany zakres danych rzeczywiście nie wykracza poza to, co ustawa dopuszcza, a jeśli szpital publikuje więcej niż wymagane minimum (np. dane kontaktowe zamiast tylko imienia, nazwiska i kwoty), zgłosić to jako naruszenie zasady minimalizacji, powołując się już nie na sam fakt publikacji, lecz na jej zbyt szeroki zakres.

– Eksperci zwracają uwagę, że Centralny Rejestr Umów obejmuje tylko część podmiotów leczniczych, przede wszystkim jednostki sektora finansów publicznych. Czy w praktyce oznacza to, że lekarze wykonujący podobną pracę będą podlegali różnym zasadom jawności wyłącznie z powodu formy organizacyjnej szpitala? Czy z punktu widzenia prawa nie rodzi to problemu nierównego traktowania?  

To spostrzeżenie jest trafne faktycznie, choć wymaga doprecyzowania prawnego. Obowiązkowi rejestracji podlegają wyłącznie jednostki sektora finansów publicznych, a więc samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, ale już niekoniecznie spółki prawa handlowego prowadzące szpitale, nawet jeśli ich jedynym udziałowcem jest samorząd. Dwóch lekarzy wykonujących identyczną pracę w dwóch różnych placówkach – jednej działającej jako SP ZOZ, drugiej jako spółka prawa handlowego prowadząca szpital – rzeczywiście podlega różnym reżimom jawności. Nie oznacza to jednak automatycznie naruszenia zasady równego traktowania w rozumieniu art. 32 Konstytucji. Kryterium różnicujące nie dotyczy tu cechy osobistej lekarza, tylko charakteru środków, którymi dysponuje dana placówka – jawność finansów publicznych z definicji odnosi się do wydatkowania środków publicznych, a nie do wszelkiej działalności leczniczej w ogóle. To kryterium jest obiektywne i dające się racjonalnie uzasadnić, więc trudno byłoby na tej podstawie budować skuteczny zarzut niekonstytucyjności. Jest to raczej problem systemowy i wynik decyzji ustawodawcy co do zakresu regulacji, niż wada prawna dająca się zaskarżyć.

– Co powinien zrobić lekarz, który właśnie podpisuje nową umowę z publicznym szpitalem, na jakie zapisy i kwestie prawne powinien zwrócić szczególną uwagę w związku z funkcjonowaniem Centralnego Rejestru Umów?

Warto zacząć od ustalenia formy prawnej placówki – SP ZOZ podlega obowiązkowi rejestracji, spółka kapitałowa zwykle nie, mimo publicznego charakteru podmiotu. Dalej – jeśli umowa ma charakter cywilnoprawny, sensowne jest sprawdzenie czy kontrakt zawiera klauzule dotyczące poufności wynagrodzenia, i jeśli tak – mieć świadomość, że wobec ustawowego obowiązku jawności taka klauzula może okazać się bezskuteczna w zakresie, w jakim koliduje z przepisami o CRU. Lepiej wiedzieć o tym w momencie podpisywania umowy niż dowiedzieć się po fakcie, że zapis o poufności nie chroni tak, jak się wydawało.

Warto też zwrócić uwagę, czy kontrakt nakłada na lekarza dodatkowe obowiązki związane z samą procedurą zgłaszania danych do rejestru – terminy, obowiązek przekazania określonych informacji. W przypadku umów cywilnoprawnych taki obowiązek powinien wynikać wprost z treści kontraktu, a nie z wewnętrznego zarządzenia szpitala, które, jako akt prawa pracy, nie wiąże osób niebędących pracownikami. Jeśli szpital oczekuje takiego współdziałania, powinno to być zapisane w umowie, a nie egzekwowane na podstawie regulaminu adresowanego formalnie do personelu etatowego.

– Czy Centralny Rejestr Umów może stać się źródłem danych dla organów podatkowych, ZUS lub innych instytucji kontrolnych, czy jego funkcja jest wyłącznie związana z transparentnością wydatkowania środków publicznych?

Formalnym celem CRU jest jawność finansów publicznych, nie kontrola podatkowa czy składkowa. Organy podatkowe i ZUS dysponują własnymi, znacznie szerszymi narzędziami pozyskiwania danych o dochodach – bezpośrednio od płatników, poprzez JPK, deklaracje i inne mechanizmy – i nie potrzebują CRU, by ustalić wysokość przychodów danej osoby. Nie da się jednak wykluczyć, że dane z rejestru, jako publicznie dostępne, będą wykorzystywane pomocniczo, na przykład do analizy rozbieżności między zgłaszanymi dochodami a wartością umów widocznych w CRU, co mogłoby stanowić jedną z przesłanek typowania podmiotów do kontroli. Przepisy wprost takiej funkcji rejestru nie przewidują, więc na razie jest to raczej możliwy kierunek wykorzystania danych niż potwierdzona wprost kompetencja. Warto to obserwować w praktyce stosowania nowych przepisów, zamiast zakładać z góry któryś z tych scenariuszy.