Rządzący nie stanęli na wysokości zadania – kontrola NIK wykazała liczne uchybienia

Blisko 9 mld na dodatki covidowe, prawie 1 mld na szpitale tymczasowe, ponad 82 mln zł na niekompletne, niesprawne i nie spełniające polskich norm respiratory. Polska nie była przygotowana na wybuch epidemii COVID-19. Wiele regulacji wprowadzonych w czasie pandemii na podstawie specustawy budzi istotne zastrzeżenia z punktu widzenia zgodności z Konstytucją RP – wynika z kontroli NIK.

W związku z tym NIK wystąpiła do TK z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności przepisów specustawy covidowej z Konstytucją. Oprócz tego NIK złożyła zawiadomienia do prokuratury. Wiele zastrzeżeń Izba ma do ówczesnego ministra zdrowia. Zarzuty dotyczą m.in. zorganizowania szpitali tymczasowych, braku dokumentacji czy dodatków covidowych. 

NIK przedstawiła wyniki trzech kontroli prowadzonych w związku z pandemią COVID-19. Kontrolerzy przyjrzeli się jak były przygotowane i jak działały organy państwa, instytucje i odpowiednie służby w sytuacji zagrożenia i wystąpienia chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych, jak tworzono i w jaki sposób funkcjonowały szpitale tymczasowe oraz jak wyglądała realizacja poleceń ministra zdrowia w sprawie dodatkowych świadczeń pieniężnych przyznawanych w związku z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. 

Rolą NIK jest ocena działań rządu pod kątem zgodności z prawem, gospodarności, celowości i rzetelności. Nie można bowiem w państwie praworządnym przeciwstawiać wymogu działania skutecznego wymogowi przestrzegania prawa i rzetelnego dysponowania groszem publicznym. W państwie prawa nawet nieprzewidziany charakter zadań nie usprawiedliwia marnotrawienia pieniędzy. Sprawdzaliśmy czy podejmowane działania dobrze służyły obywatelom i czy były bezpieczne, jak działał system ochrony zdrowia, czy organy władzy prawidłowo wykonywały swoje konstytucyjne obowiązki. We wszystkich aspektach rządzący nie stanęli na wysokości zadania. Władze nie realizowały obowiązku dot. zwalczania chorób epidemicznych. NIK oceniła, że część przepisów wprowadzonych w odpowiedzi na pandemię COVID-19 może być niezgodna z Konstytucją 

– mówił Marian Banaś, prezes Najwyższej Izby Kontroli.

I poinformował, że skierował wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie, czy tryb ustalenia tzw. specustawy covidowej i tzw. ustawy zmieniającej, na podstawie której powołano do życia fundusz ds. przeciwdziałania pandemii był zgodny z konstytucją.

Zawnioskowałem też o zbadanie, czy zgodne z konstytucją są przepisy dające organom administracji rządowej możliwość wydawania poleceń samorządom i zwykłym obywatelom oraz czy zgodne z konstytucją są przepisy, na podstawie których utworzono tzw. fundusz covidowy

 – mówił Banaś.

Zdaniem Piotra Miklisa, dyrektora delegatury NIK w Katowicach, liczby, które trzeba zapamiętać z kontroli NIK to: 1 wniosek do Trybunału Konstytucyjnego, 8 zawiadomień do prokuratury, 7 mld wydanych na puste łóżka kosztem pacjentów oczekujących na inne świadczenia, 612 mln zł wydanych na niepotrzebne obiekty, których dziś już nie ma.

Jak poinformowała NIK, gdy w marcu 2020 r. pojawił się pierwszy przypadek SARS-CoV-2 odpowiedzialne organy i instytucje państwa, podmioty lecznicze i służby nie były przygotowane na wybuch epidemii. 

Władze wtedy nie ogłosiły stanu klęski żywiołowej, a zamiast tego, poprzez specustawę covidową wprowadziły zmiany w przepisach, na podstawie których narzucano ograniczenia, zakazy i nakazy. Specustawa zniosła także mechanizmy zabezpieczające prawidłowe wydawanie środków publicznych, w efekcie czego Kancelaria premiera i Ministerstwo Zdrowia wydały niegospodarnie 82,3 mln zł na niekompletne, niesprawne lub nie spełniające polskich norm respiratory

 – czytamy w raporcie NIK.

W sprawie zakupu respiratorów NIK złożyła trzy zawiadomienia do prokuratury. Oprócz tego prezes NIK złożył do Trybunału Konstytucyjnego dwa wnioski o stwierdzenie niezgodności niektórych przepisów specustawy, a także tzw. ustawy zmieniającej z Konstytucją RP. Zakwestionowano m.in. tryb uchwalenia dwóch ustaw stanowiących podstawę covidowego ładu prawnego i ich poszczególne przepisy.

Są zastrzeżenia dotyczące działań ówczesnego ministra zdrowia

Jak ustalili kontrolerzy, w chwili pojawienia się pierwszych zachorowań w Polsce nie mieliśmy krajowego planu działania na wypadek epidemii (istniejące przepisy nie wymagały jego opracowania).

Na skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniu epidemicznemu w skali kraju nie pozwalały także Wojewódzkie Plany Działania na Wypadek Wystąpienia Epidemii, nie tworzyły bowiem spójnej całości i zawierały nieaktualne dane dotyczące dostępnych kadr medycznych, lokalizacji izolatoriów oraz miejsc kwarantanny. Plany te nie zostały zaktualizowane, mimo że informacje o nowym zagrożeniu pojawiły się już pod koniec 2019 r. 

– informuje NIK.

Ponadto, minister zdrowia przez sześć pierwszych miesięcy od stwierdzenia pierwszego przypadku SARS-CoV-2 w Polsce nie zwoływał resortowego Zespołu Zarządzania Kryzysowego i nie przygotował sektora ochrony zdrowia na nawrót epidemii.

Minister nie wykonał także kluczowej decyzji Rządowego Zespołu Zarządzania Kryzysowego, dotyczącej przygotowania planu tworzenia szpitali tymczasowych, a później nie koordynował ich uruchamiania i nie zapewnił korelacji liczby łóżek covidowych z potrzebami wynikającymi z przebiegu epidemii, zarówno w odniesieniu do szpitali tymczasowych, jak i do całego systemu opieki szpitalnej 

– wynika z raportu NIK.

Zdaniem Izby, w momencie wybuchu epidemii nie było w Polsce dostatecznie licznej kadry medycznej i wystarczającej liczby łóżek w szpitalach zakaźnych, a większość szpitali wyznaczonych w planach wojewódzkich do leczenia zakażonych pacjentów nie było do tego przygotowanych – nie miały specjalistycznego sprzętu i zapasów środków ochrony osobistej.

 Nieprzygotowana do przeciwdziałania epidemii o ogólnopolskim zasięgu była również Państwowa Inspekcja Sanitarna (PIS), której brakowało pracowników, funduszy, środków łączności i narzędzi informatycznych oraz środków ochrony osobistej 

– sprawdzili urzędnicy. 

Niekonstytucyjna specustawa?

Przez cały czas trwania stanu epidemii rząd nie opracował ogólnopolskiego planu przeciwdziałania epidemii, ani nie wprowadził przewidzianego w Konstytucji RP stanu klęski żywiołowej uznając, że nie uzasadnia tego sytuacja w kraju. 

Jednak na podstawie specustawy z dnia 2 marca 2020 r uchwalonej przez Sejm RP na wniosek rządu, wprowadzono regulacje pozwalające na nakładanie na obywateli ograniczeń (np. zawieszenia działalności przedsiębiorców) wydawanie nakazów (np. ewakuacji, poddania się kwarantannie, badaniom lekarskim i stosowania środków profilaktycznych) i zakazów (organizacji imprez masowych, przemieszczania się, przebywania w określonych obiektach), analogicznych do rozwiązań stosowanych w przypadku ogłoszenia na terenie kraju  stanu klęski żywiołowej

– czytamy w raporcie.  

Szpitale tymczasowe powstawały bez planu

NIK informuje, że szpitale tymczasowe dla chorych na COVID-19 powstawały bez żadnego planu, bez rzetelnej analizy danych o sytuacji epidemicznej i dostępności kadr medycznych, a także bez kalkulacji kosztów.

Decyzje o utworzeniu wielu z 33 szpitali tymczasowych wydawane były bez związku z bieżącym i prognozowanym stanem epidemii w poszczególnych województwach i w całym kraju. Na trzy placówki, które tworzono, ale które nie zostały uruchomione, wydano niemal 31,5 mln zł, z czego ponad 29 mln zł na utworzenie i utrzymanie szpitala tymczasowego w hali Netto Arena w Szczecinie, w którym nie przyjęto ani jednego pacjenta 

– ustalili urzędnicy z NIK.

Nieskoordynowane w skali kraju działania doprowadziły do powstania nadmiernej, w stosunku do potrzeb, rezerwy łóżek covidowych i personelu medycznego. 

W efekcie od marca 2020 r. do kwietnia 2022 r. koszty utrzymania gotowości do udzielania świadczeń pacjentom z COVID-19 we wszystkich przystosowanych do tego szpitalach wyniosły ok. 7 mld zł, podczas gdy w tym samym okresie, na faktyczne leczenie pacjentów zakażonych wirusem SARS-COV2 państwo wydało niecałe 5 mld zł. To oznacza, że ponad 2 mld zł więcej kosztowało utrzymanie pustych łóżek szpitalnych oraz opłacanie lekarzy i pielęgniarek gotowych, w razie konieczności, do podjęcia pracy, niż rzeczywiste udzielanie pomocy chorym. Dowodzi to, zdaniem NIK, niewłaściwego zarządzania systemem opieki szpitalnej w zakresie przeciwdziałania COVID-19 przez dwóch kolejnych ministrów zdrowia 

– czytamy.

Szpitale tymczasowe kosztowały budżet państwa w sumie 941,6 mln zł. Niecelowe i nieuzasadnione było także, zdaniem NIK, wydanie przez NFZ ze środków Funduszu przeciwdziałania COVID-19 niemal 166 mln zł na pokrycie kosztów utrzymywania przez te szpitale gotowości do udzielania świadczeń. Tworzenie nadmiernej rezerwy łóżek covidowych wraz z obsadą personelu medycznego, które nie były wykorzystywane, nie pozostało bez wpływu na kondycję całego sytemu opieki szpitalnej. Istotnie ograniczało bowiem dostęp do leczenia szpitalnego dla pacjentów z innymi schorzeniami niż COVID-19.

Według oficjalnych danych Ministerstwa Zdrowia do końca kwietnia 2023 r. na COVID-19 zmarło w Polsce ponad 119,5 tys. osób. Z kolei Główny Urząd Statystyczny podał, że w 2020 r. odnotowano o ponad 67 tys. zgonów więcej niż w roku poprzednim, a w 2021 r. ich liczba przekroczyła o blisko 154 tys. średnioroczną wartość z ostatnich 5 lat. Ta nadmierna śmiertelność była zarówno bezpośrednim skutkiem zachorowań na COVID-19, jak i skutkiem ograniczenia dostępu do świadczeń dla pacjentów z innymi schorzeniami 

– informuje NIK.

W opinii NIK, gdyby minister zdrowia umiejętnie wykorzystywał dostępne mu dane nie tworzyłby szpitali tymczasowych w obiektach wielkopowierzchniowych i nie płaciłby za ich gotowość do udzielania w nich świadczeń, powodującą ograniczenie dostępności do świadczeń dla pacjentów cierpiących na inne schorzenia. Kontrola przeprowadzona przez NIK pokazała także, że ani minister zdrowia, ani premier nie przeprowadzili systemowej analizy i oceny tworzenia, działania i likwidacji szpitali tymczasowych z punktu widzenia efektywności organizacyjnej tego rozwiązania, jak i z punktu widzenia efektywności wydania środków publicznych na ten cel.

Zaniechanie to jest szczególnie istotne w przypadku ministra zdrowia, którego pozycja (koordynator działań innych organów i instytucji) w przypadku ogólnopolskiego kryzysu wywołanego epidemią jest szczególna i który powinien na bieżąco analizować zagadnienia związane z działalnością szpitali tymczasowych, a w przypadku wykrycia nieprawidłowości – podejmować działania korygujące i naprawcze 

– czytamy w raporcie.

NIK objęła kontrolą 12 szpitali tymczasowych, a w przypadku trzech Izba złożyła zawiadomienia do prokuratury.

Dodatki covidowe – istotne błędy w ich przyznawaniu 

NIK pod lupę wzięła także dodatki covidowe. Ustalono, że w latach 2020-2021 wydano na nie blisko 9 mld zł. Minister zdrowia i prezes NFZ nieprawidłowo i nieskutecznie nadzorowali zarówno przygotowanie jak i realizację poleceń i zaniechali kontroli prawidłowości przyznawania i wypłacania dodatków covidowych oraz nie reagowali na nieprawidłową realizację umów w sprawie dodatków przez szpitale i stacje pogotowia ratunkowego.

Zdaniem NIK, minister zdrowia dopuścił do wystąpienia istotnych wad dot. przyznawania dodatków covidowych, które spowodowały m.in. wypłatę dodatków: osobom nieuprawnionym np. w oddziałach „niecovidowych” za kontakt z pacjentem tylko podejrzanym o zakażenie wirusem SARS-CoV-2; kilkukrotnie tej samej osobie za dany miesiąc ponad limit 15 tys. zł; w kwocie 15 tys. zł pomimo zaledwie kilkuminutowego czy jednorazowego wykonywania świadczeń zdrowotnych również wobec pacjentów tylko podejrzanych o zakażenie wirusem SARS-CoV-2; nawet 31 osobom personelu medycznego przypadającym na jedno łóżko covidowe czy też 23 osobom na pacjenta.

W ocenie NIK istnieje ryzyko braku możliwości oszacowania niezasadnie wydatkowanych kwot dodatków oraz wysokie prawdopodobieństwo, że zwrot tych środków nie będzie możliwy, a część aktywów Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 trzeba będzie uznać za utracone.

Szczegółowe raporty pokontrolne można znaleźć na stronie NIK.